难产国有资产法欲破壳界定范围成主要矛盾

　　本报记者 严娟娟报道

　　跨越了三届人大、历经近14年起草历程，国有资产法草案12月23日正式进入中国全国人大常委会的审议程序。有关国有资产的界定范围和国资委的身份问题成为主要争议点。

　　艰难历程

　　好事多磨。相比物权法历经八审的艰难和破产法二审后沉寂两年多的坎坷，国有资产法的立法之旅也充满艰辛和波折。

　　国有资产立法从1993年开始启动，作为国有资产监管法规体系的“母法”，《国有资产法》曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，全国人大有关专门委员会曾组织有关部门和专家学者完成了《国有资产法(草案)》的起草工作，但最终并未提交审议。2003年，十届全国人大成立后，高度重视国有资产的立法工作，将国有资产立法列入五年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。

　　2006年全国人大加快了《国有资产法》的立法进程。2007年年初进入全国人大常委会计划安排审议的立法项目名单。

　　改革开放以来，中国积累了数量巨大的国有资产，据统计，至2006年年末，中国国有及国有控股的非金融类企业总资产达人民币29万亿。在市场化改革和国有企业改制过程中，国有资产流失严重。物权法推出后，其中涉及到国有资产的规定引起了广泛争议，社会各界呼吁应尽快细化对国有资产保护的立法。

　　界定范围成主要矛盾

　　国有资产法是一部针对中国庞大的国有资产管理和保护的基本法律。草案主要内容包括履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、国有资本经营预算等。

　　关于此法，学界此前曾有“大小国资法”之分。“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内，不能把《国有资产法》的界定对象狭隘化。

　　而日前首次提请全国人大常委会审议的国有资产法草案只适用于经营性国资，被称为“小国资法”。因而该法律名称是确定为“国有资产法”还是“经营性国有资产管理法”，引起了热议。

　　国有资产法草案第二条指出，本法所称经营性国有资产(国有资产)，是指国家对企业的出资和由此形成的权益。草案规定，行政事业性、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　草案起草组专家成员之一，中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏认为，这是“目前的主要矛盾”。全国人大财经委有关专家也指出，虽然草案只限制在经营性国有资产，但仍把可能涉及的内容都纳入进来。

　　据悉，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及到土地的许多问题。而“小国资法”指的是一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步地来，在实践中逐渐完善”。

　　身份模糊的国资委

　　该草案起草过程中另一有诸多争议的焦点是有关国资委的定位。

　　有业内人士指出，国资委的定位问题无非是其究竟是公权力主体、还是民事权利主体，抑或作为第三形态的中间法人，目前来看界限模糊。

　　实际上，国资委既当股东做“老板”，又是国务院特设行政机构做“婆婆”的角色一直深受诟病。

　　草案起草组专家、中国政法大学李曙光教授此前表示，目前草案中对于国资委的定位是让其成为一个“干净的出资人”，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，履行出资人的职责，而不承担其他的义务。其所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。

　　草案明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。同时也规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。

　　此前有业内人士建议，把国有资产监督管理机构界定为行政机关之外的特殊法人，如此一来，国有资产监督管理机构的角色就定位于如何更加快捷高效地代行国家作为所有人与股东所享有的各项民事权利，但不能行使行政权力。