土地政策新解：基建用地将建有偿使用机制

　　作者：李乐

　　一向充当地方固定资产投资“主角”的基础设施项目，未来或许不再有“免费的土地”可用，届时，“大上项目、上大项目”也将不再是一场低成本游戏。

　　这为“土地参与宏观调控”提供了一种新的可能：依照国务院精神，国土资源部已将“基础设施建设用地有偿使用机制”的探索提上议事日程。而在更早，5000万元以上投资项目就已须报国务院审批。在中央经济工作会议定调“从紧”之后，作为控制投资的两道“闸门”，信贷、土地政策“又有新解”。

　　有偿使用

　　在“土地参与宏观调控”的“大政方针”之下，国土资源部的一举一动，几乎都在传达着国务院的精神。这一次也不例外，在征得国务院的“首肯”之后，基础设施用地有偿使用的研究工作，终于提上议事日程。

　　记者了解到，12月11日，在国务院例行办公会上，国土资源部就近期土地工作进行了汇报，在未来工作重点中，便涉及到了“基础设施用地有偿使用”的相关问题，“温家宝总理对开展这项工作很认可，要求积极推进、仔细研究。”接近国土资源部的消息人士说。

　　该人士透露，对于这次汇报工作，国务院高层领导十分重视，温家宝亲自主持了这次会议。“按照国务院的精神，这项工作的研究分两步走。”消息人士表示，“首先研究了基础设施用地中，经营性用地部分的有偿使用问题，解决了这部分问题，再研究基础设施建设用地本身有偿使用机制的问题。”他说。

　　中国土地协会副会长黄晓虎告诉记者，目前用地体制下，基础设施用地采用无偿划拨的方式，即在国家发展和改革委员会完成立项之后，由当地土地部门安排用地，除去涉及征地需要由政府支付征地补偿之外，无需其他费用。

　　这几乎是“最后的堡垒”。此前，常年采用划拨方式的工业用地，已经全面推行“招、拍、挂”改革。而基础设施用地，由于其特殊性以及存在一定意义的“非营利性”，无偿划拨的方式被保留下来。

　　“从现行的土地分类制度下，基础设施用地也可以分为两部分，一是公共基础设施，二是带有经营性质的基础设施，前者如道路、桥梁等，后者则包括一些大型工业项目的基建配套、电厂等。”黄晓虎说，而根据现在制定的精神，后者将是首先被研究“有偿使用”的领域所在。

　　弹压投资

　　“从总的趋势上说，基础设施用地有偿使用是推行土地资源市场化配置的要求。”12月12日晚，国土系统的一位专家向记者评价。不过，他表示，从另一个方面看，基础设施用地的有偿使用，也确实可以起到控制投资“偏快”的作用。这一点，在中央经济工作会议定调从紧之后，其传达的内涵颇为丰富。

　　国家统计局的数据显示，2007年上半年，全国完成固定资产投资46077.82亿元，同比增长26.7%，投资规模及增长速度偏大，其间工业项目以及基础设施项目的上马，起到了推波助澜的作用。

　　“被叫停的内蒙古新丰电厂，上马的成本其实就是建设成本，土地基本上没有资金支出的负担，土地是无偿划拨的，在现行土地利用制度下，这种现象必然很普遍。”中国人民大学土地管理系副主任严金明表示。

　　记者了解到，目前已因违规被强行下马的新丰电厂，总投资额28.88亿元，基本为建设成本。而其违规之处，亦集中在立项审批环节，而非土地使用环节。如果新丰电厂完成正式审批立项，那么，它在土地使用环节，并不存在任何违规行为。而全国范围内，情况亦大抵如此。

　　自从2005年宏观调控开始渐入高潮以来，土地一直被赋予“闸门”的地位。严金明表示，如果基础设施建设用地推行有偿使用，至少在理论上，土地的市场价格将形成又一道“门槛”，地方政府在筹划上马项目时，会受到地价的限制，尤其是在目前，土地价格普遍上涨的情况下，而这也符合中央意图。在来年的工作中，控制投资与防止通胀已经成为中央经济工作的重点所在。

　　威慑作用

　　“省里面正在组织我们学习‘5000万的政策’。”12月12日晚，青岛市政府的一位工作人员告诉记者。他所言的“5000万政策”，即是国务院于两周前下达的文件，这份文件要求，所有投资规模超过5000万元的项目，必须报国务院审批后，方能开工建设。

　　这位官员表示，虽然只是审批流程上的变化，但是对实际影响很大。因为，按照新流程，国务院审批通过之前，地方发改委便无法立项，进而无法在银行获得信贷投放，即便最终中央政府批准项目上马，整个投资周期也已经向后拖延很长时间，更何况既然中央将审批权上收，肯定会否决一定比例的项目。

　　在此框架之下，地方政府多数都已经嗅到了“紧缩投资”的味道，毕竟如此规模的项目，在此之前，只须到中央政府报备，而这所造成的影响还只是信贷一个闸门，“如果基础设施用地有偿使用变成现实，则是另外一个闸门——土地的再一次收紧，土地的控制对抑制投资有根本作用。”前述国土资源部的专家对记者说。

　　目前，由于“基础设施用地有偿使用”的研究刚刚起步，诸多地方政府官员在得知此消息后，还没有太过现实的“担心”，青岛市政府的那位官员只是向记者表示，这还只是一个远期的可能，现在最为现实的仍是信贷从紧之后，“大项目”如何获得安排完成投资的问题。

　　“要是光买地就要花几亿、十几亿元，我们在上项目的时候肯定要算这个账，况且信贷已经收紧了，买地的钱来源是个问题，不可能全由地方负担，一个地级市一年的财政收入才多少。”他说。

　　不过，这项工作也有很多制度问题需要解决，才能起到切实的作用。严金明指出，在现行制度下，出让金归地方所有，而大项目的投资主体，基本也是地方政府，如是情况，会在一定程度上形成地方政府财政“左手倒右手”的问题，“当然，既然现在研究这个问题，必然会考虑到这些因素。”他说。

　　近期出台的土地调控政策一览

　　三部委加强土地储备管理

　　12月4日，国土资源部、财政部、中国人民银行近日联合制定发布《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。

　　《办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

　　国务院严控5000万元以上项目

　　11月21日，国务院办公厅下发《关于加强和规范新开工项目管理的通知》。

　　通知规定，从明年1月起，总投资5000万元以上的拟建项目须报国务院批准，并且要求，在完成各项审批和许可手续后，须每月向社会公告。

　　通知要求，各地区、各有关部门要严格规范投资项目新开工条件。各类投资项目开工建设除必须符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准外，还应按规定完成环境影响评价审批、固定资产投资项目节能评估和审查。建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。

　　国土部重聚招、拍、挂

　　2007年11月1日，国土资源部开始执行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第39号)。

　　国土资源部土地利用司、法规司对部11号令实施以来经营性土地招标拍卖挂牌出让的工作进行了调研和总结，对11号令中与《物权法》规定不一致的内容进行了修订。